В сентябре 1918 г. в Уфе представители различных антибольшевистских сил образовали Временное всероссийское правительство (Уфимская Директория) из пяти человек. В начале октября из-за наступления красных Директория переехала в Омск, а 4 ноября потребовала от самочинных областных правительств самораспуститься и передать ей все полномочия. Был создан исполнительный орган Директории – Всероссийский Совет Министров. Между ним и терпевшей военные поражения Директорией возник конфликт. 18 ноября Совет Министров отстранил Директорию от власти и предложил диктаторские полномочия А.В. Колчаку. Колчак был провозглашен верховным правителем России, несмотря на то, что реально его власть распространялась только на подконтрольную белой армии часть Сибири.

В декларации А.В. Колчак обещал освободить Россию от власти большевистских комиссаров и принимал на себя обязательства прежнего легитимного правительства, такие как платежи по займам, договорам, выплаты пенсий и зарплат.